合併地方政府可提升市府的管治質素？

作者：馬文廣 （民生促进会）

日前安省市務及房屋廳長克拉克（Steve Clark）宣佈，省府計畫於今年初檢討八個區域及其轄下八十二個市府的架構，並集中探討管治、決策及服務提供等三方面可改善之處，以期更適當運用公帑，使居民和商户更易獲取市府的服務。此計畫雖得到數位市長的支持，但筆者卻質疑其成效和省府的真正目的。

概念含糊、偏重效率

一般而言，「管治」（governance）是指一個公共機構如何推行公共事務和管理公共資源，其範疇包括職權的介定、決策的過程及施政的問責三方面。换言之，這概念旨在決定誰擁有決策的職權、誰執行決策、如何推行決策及如何聽取受眾的回響（註一）。

優良的「管治」應包含八大要素：高度參與性、意見一致、問責性强、高透明度、反應敏銳、高度效益與效率、平等與包融及遵守法徫律的規則；此外，一所擁有優良「管治」的機構應盡量保持廉潔、聽取弱勢社羣的訴求、及按現時與未來的社會需求來施政（註二）。

反觀上述公佈的消息，安省市務及房屋廳長對「管治」概念的理解混淆不清，其檢討計畫只着重改善現行制度的成本效率，對其他優良「管治」應有的條件隻字不提，使人懷疑省府會否全面探討現行地方政府的「管治」來提升市府服務的質素；而且，安省地方政府覆蓋地域廣寛，各區性質差異很大，不足半年的諮詢工作難以深入了解各區居民和有關人士所關注的地方。

削支為名、合併為實

從近期省府宣佈的政策和福特省長的言行看來，省長極可能重操前屆夏理斯政府的故技，利用檢討計畫的結果，藉削支之名來精簡地方政府架構，進而達成合併部分城市的既定目的。

其實，削減開支不一定可以增強提供市務的效率（efficiency），而增強效率亦未必能提升效益（effectiveness）。開支、效率及效益是服務提供的三大互連要項，在提供服務時，會因服務的性質和不同的運作而產生八種不同的結果：（一）減開支、增效率、增效益；（二）減開支、增效率、降效益；（三）減開支、降效率、增效益；（四）減開支、降效率、降效益；（五）增開支、增效率、增效益；（六）增開支、增效率、降效益；（七）增開支、降效率、增效益；（八）增開支、降效率、降效益。因此，省府改善地方政府的「管治」不應單從節省開支着手，還須考慮其他要素。

精簡架構也不是優化「管治」的唯一或最好的方法。因為精簡架構或可節省開支，但架構過份單薄會加重各部門的工作量而影響決策的推行，形成減開支、降效益甚致降效率的現象，因而可能間接增加社會成本，損害居民的福祉。

若省府有意從精簡架構來優化地方政府的「管治」，應考慮優良管治的要素如何配合各地區和市鎮的人口結構、民情及地理環境等客觀因素，制定一個最能有效提供市府服務的架構，並設訂最適宜的管理幅度（span of management），促進部門間的溝通、行事的效率及工作的協調，可會事半功倍。